אפוטרופוס

    למען זכויות החסויים בישראל

 

דוחות גופים ממלכתיים

כתבות בעיתונות

עדויות אישיות

הצטרפות למאבק

 

 

סיכום מתוך דוח שנתי 41 של מבקר המדינה משנת 1990

 

לסיכום מקוצר

להורדת הדוח המלא מאתר זה (עמודים 363-393)

להורדת הדוח המלא מאתר מבקר המדינה (ראה "משרד המשפטים", עמודים 363-393)

 

 

לא תמיד הקפיד היועץ המשפטי להגיש לבית המשפט, ביחד עם הבקשה למינוי אפוטרופוס, חוות דעת של המחלקות לשירותים חברתיים בדבר הצורך במינוי אפוטרופוס ובדבר התאמת המועמד לתפקיד. כמו כן לא תמיד הקפיד להציג בפני בית המשפט את עמדתם של החסוי או של קרובי משפחתו ביחס למינוי...

 

נמצאו תיקים שבהם עובדי האפו"כ לא נקטו צעדים נגד אפוטרופסים שהועלה נגדם חשש שלא פעלו במידה מספקת לטובתם של החסויים, ובמקרה אחד אף הועלה חשש שניצלו לרעה את רכושם של החסויים...

 

לא תמיד עורכות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות מעקב אחר חסויים שמונה להם אפוטרופוס, אלה המוגדרים כנזקקים על פי חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958, כדי לוודא שהמינוי השיג את מטרתו והחסוי מטופל כנדרש.

 

היו עיכובים של שנים בטיפול בתיקי נפטרים ובתיקים שבהם שוחררה הקרן מניהול כספי החסוי, ובכללם עיכובים בהכנת דוח כספי סופי. כמו כן נמצאו טעויות בחישוב הכספים המגיעים לחסויים או ליורשיהם...

 

הועלה, שדירות של אנשים המטופלים על ידי הקרן לא תמיד נוהלו כראוי: נסחי הרישום של דירות לא נמצאו בתיקי החסויים; רישום תכולת הדירות נעשה על ידי עובד הקרן וקבלן פרטי, ולא על ידי שני עובדי הקרן כקבוע בנוהל...

 

האפו"כ שימש כיו"ר הקרן (לטיפול בחסויים); יש בכך כדי להקשות עליו ועל עובדיו לפקח בצורה מיטבית על פעולות הקרן, כמתחייב מהחוק...

 

דוחות כספיים של הקרן הוכנו באיחור של חודשים רבים מאז 1981 ועד מועד הביקורת. הדוח האחרון שפורסם הוא לשנת 1987 והוגש באיחור של 34 חודשים, ב-15.11.90...

 

במחלקה לייעוץ משפטי של משרד העבודה והרווחה מצאה הביקורת תיקים שנשארו פתוחים, כיוון שהגורמים המטפלים לא הגישו את כל המסמכים הדרושים. בשל כך לא הוגשו לבית המשפט במשך שנה עד ארבע שנים לפני מועד סיום הביקורת בקשות למינוי אפוטרופוס. במחוז חיפה נמצאו 15 תיקים פתוחים מבין 30 התיקים שנבדקו; במחוז ירושלים 6 מבין 29; ובמחוז תל אביב 5 מבין 27 תיקים. בשבעה מבין התיקים שנבדקו היה לכאורה צורך דחוף במינוי אפוטרופוס: האחד דן בקשישה תשושת נפש שהתגוררה בגפה, בתנאי הזנחה; באחר דווח על קשיש שנושל מרכושו בידי חתנו; ובחמשת האחרים - דנו בחולי נפש המבזבזים את כספם ללא אבחנה וקיים חשש שינוצלו לרעה. במקרים כאלה אי השלמת הטיפול בבקשה למינוי אפוטרופוס לאלתר עלולה לפגוע בחסוי... לדוגמה: באוקטובר 1988 הגישה בת דודתו של החסוי בקשה למינוי אפוטרופוס. החסוי לוקה בפיגור שכלי. הוא גר בגפו. אביו הוריש לו בצוואה בית וחסכונות וציווה למנות את המבקשת אפוטרופסית לבנו. ב-17.1.88 ציווה השופט להגיש תעודה רפואית מפורטת. זו לא הוגשה ועל כן נמחקה הבקשה, כעבור שנה, מחוסר מעש...

 

לשם הכנת חוות הדעת פונים היועץ המשפטי במחוז חיפה והיועץ המשפטי במחוז ירושלים לפקיד הסעד במחלקה לשירותים חברתיים לקבלת תסקיר על מצבו של החסוי ויכולתו לנהל את ענייניו, ומידת התאמתו של המועמד לשמש כאפוטרופוס. הועלה, שבמחוז תל אביב אין היועץ המשפטי מבקש מפקיד הסעד להכין תסקיר אלא במקרים שיש לדעתו צורך במידע נוסף על זה המצורף לבקשה.

 

החוק קובע, כי לפני מינוי האפוטרופוס ישמע בית המשפט את דעת החסוי, אם הוא מסוגל להבין בדבר וניתן לברר דעתו. לבקשת המינוי מצורפת תעודה רפואית, שבה נוהג הרופא לציין, בין השאר, אם החסוי מסוגל להביע דעתו בעניין מינוי אפוטרופוס. במחוז חיפה הועלה, כי בתעודות הרפואיות המצורפות לתיקים בהם היועץ המשפטי משמש כמגיש הבקשות, או כמשיב להן, לא הקפידו הרופאים לציין אם החסוי מסוגל להביע דעתו. גם במקרים בהם לכאורה מסוגל החסוי להביע דעה, לא הקפיד היועץ המשפטי להזמין את החסוי לדיון.

 

בארבעה תיקים נוספים במחוז חיפה הוגשו בקשות למנות אפוטרופסים בשכר על פי המלצת פקיד סעד, שלא ציין אם לחסויים קרובי משפחה המסוגלים ומוכנים לקבל עליהם את התפקיד ללא שכר.

 

בשלושת המחוזות לא נמצאו במשרדי האפו"כ העתקים מ-24 צווים שניתנו, ולא הובררה הסיבה לכך.

 

במרבית התיקים שנבדקו, בעיקר במחוז ירושלים ובמחוז תל אביב, לא נמצאו פרטות, לא דוחות שנתיים ולא דוחות סופיים לאחר פקיעת האפוטרופסות. בתיקים אחרים נמצא, שלעיתים הוגשו הפרטות והדוחות באיחור ניכר.

 

ממסמכים שונים שנמצאו בארבעה תיקים במשרדי האפו"כ עולה החשש, שבאותם מקרים לא פעלו האפוטרופסים במידה מספקת לטובתם של החסויים. באחד המקרים אף מתעורר חשש שהחסויה נוצלה לרעה. לא נמצא, שהאפו"כ נקט צעדים  כדי לבדוק חששות אלה, ולפעול במקרה הצורך להחלפת האפוטרופוס.

 

במקרה המעורר חשש שהחסויה נוצלה לרעה היו העובדות כלהלן: שכנה של החסויה הנ"ל התמנה כאפוטרופוס ביולי 1982. בתיק האפו"כ נמצא מסמך מדיון בבית משפט מפברואר 1984, ובו אמר האפוטרופוס שהחסויה העבירה לו את דירתה ללא תמורה לפני מינויו כאפוטרופוס. האפו"כ, לא עשה דבר לבירור העובדות, לא הגיש לביהמ"ש בקשה להחליף את האפוטרופוס או לנקוט נגדו צעדים אחרים, ולא בירר את האפשרות לתבוע את השבת הרכוש שלכאורה נגזל מהחסויה. בשנת 1986 פנתה עובדת סוציאלית של בית חולים למחלקה ליעוץ משפטי במשרד העבודה והרווחה בבקשה למנות גם לבעלה של החסויה אפוטרופוס, וציינה שהחסויה נוצלה על ידי האפוטרופוס שלה, בכך שלקח את דירתה ללא תמורה והחתים אותה על צוואה לטובתו. המחלקה ליועוץ משפטי לא הפנתה את תשומת לבו של האפו"כ לעובדות שצוינו בדוח הסוציאלי, כדי שיפעל כנדרש.

 

לא תמיד נמצאו בתיק המסמכים הדרושים: נסחי רישום מקרקעין לא צורפו ל-15 תיקים בשלושת המחוזות, וחשבונות בנק לא צורפו ל-6 תיקים בירושלים ובחיפה.

 

בבדיקת הפרטות והדוחות התברר, כי ב-3 תיקים בירושלים ובחיפה חסרו פירוט הכנסות והוצאות וב-2 תיקים בירושלים חסר פירוט ירושה שקיבל החסוי. באחד התיקים בתל אביב דיווח האפוטרופוס לאפו"כ בפברואר 1989 על קבלת מקדמה של 200,000 דולר מתוך 320,000 דולר בגין מכירת נכס. החסויה נפטרה בספטמבר 1989 והאפוטרופוס לא הגיש דוח סופי, וגם לא דיווח עד למועד סיום הביקורת על קבלת יתרת הכסף המגיע לחסויה. לאחר סיום הביקורת הודיע האפו"כ שנתקבל דוח סופי, ומכיוון שלא הוגשו אישורי היורשים על קבלת הכספים - נשלחה דרישה להגישם.

 

באחד התיקים במחוז חיפה מונה תאגיד כאפוטרופוס לשתי חסויות במקום אפוטרופוס פרטי. לפי הדוח הסופי שהגיש האפוטרופוס הפרטי, היו לשתי החסויות חשבונות בנק, ואילו לפי דוח התאגיד

 

לא היה ידוע לו על רכוש כלשהו. האפו"כ לא הודיע לתאגיד על קיומם של חשבונות בנק השייכים לחסויות, אף כי  השוואה של שני הדוחות היתה מגלה את אי ההתאמה ביניהם. בעקבות הביקורת, הודיע האפו"כ לתאגיד על חשבונות הבנק האמורים.

 

אצל האפו"כ במחוז ירושלים נמצאו שמונה תיקים של חולי נפש מאושפזים שהאפו"כ טיפל בנכסיהם, הגיש לבית המשפט בקשות למינוי אפוטרופסים, אולם לא הודיע ליועץ המשפטי על בקשות אלה.

 

מתוך נתונים של האפו"כ בדקה הביקורת תיקים של 10 חסויים, שנתמנה להם אפוטרופוס לפי בקשת קרוב. הביקורת העלתה, שארבעה מבין החסויים לא היו ידועים במחלקה לשירותים חברתיים במקום מגוריהם ולגבי שניים מבין השישה שהיו בטיפול המחלקה התברר, שלא נמצאו העתקים של צווי המינוי.

 

תפקידו של האפוטרופוס הוא לדאוג לצרכיו של החסוי, לשמור על נכסיו, לנהלם ולפתחם ולהשתמש בהם לטובתו של החסוי. כאשר החסוי נמצא במוסד, תפקיד האפוטרופוס לקיים עמו קשר, לספק לו דמי כיס ומצרכים שאין המוסד מספקם, ולקבל החלטות בקשר לחסוי, כגון העברה למוסד אחר או הסכמה לניתוח. לגבי חסוי הנמצא בקהילה על האפוטרופוס לנצל את הכנסותיו של החסוי לצרכיו ולרווחתו.

 

בדין וחשבון השנתי לאפו"כ על האפוטרופוס לכלול פרטים והסברים על הפעולות שביצע, כולל ביקוריו אצל החסוי וקיום קשר עם קרוביו. אולם במסגרת בדיקת הפרטה והדוחות המוגשים לו עומד האפו"כ בעיקר על אופן ניהול נכסיו של החסוי. במצב זה הגורם היחיד היכול לעקוב אחר מצבם של החסויים הגרים בקהילה ואחר אופן התיפקוד של האפוטרופוס הוא המחלקה לשירותים חברתיים.

 

משרד העבודה והרווחה לא קבע הנחיות לגבי דרך המעקב והטיפול בחסויים; ובכללם מי שמונה להם אפוטרופוס. מעיון בתיקיהן של שתי חסויות בעלות נכסים, שטופלו על ידי מחלקות לשירותים חברתיים במקום מגוריהן, התברר, שהן גרו בתנאים מחפירים, התנגדו לקבלת עזרה ובמהלך הטיפול מונה להן אפוטרופוס. להלן הפרטים:

 

(א)  בתיק אחד הוגשה בקשה למינוי אפוטרופוס באוגוסט 1987 על ידי שני בני דודים של החסויה. בבקשה צוין, כי החסויה גרה בתנאים "תת-אנושיים", והשכנים מספקים לה מצרכי מזון. לבקשה צורפו פרטי נכסיה וחובותיה של החסויה והתברר, שיש לה נכסים רבים. כמו כן צורפה חוות דעת ממרפאה לבריאות הנפש, ובה צוין שהאשה אובחנה כאישיות פרנואית. בתסקיר פקיד סעד מאוקטובר 1987 נאמר שהחסויה, המוכרת לו מפברואר 1985, מתנגדת לכל טיפול ולכל עזרה, והומלץ על מינויו של בא כוח המבקשים כאפוטרופוס. בנובמבר 1987 הוצא צו מינוי אפוטרופוס, כמבוקש. היוזמה למינוי אפוטרופוס באה מצד קרוביה של החסויה, ולאחר המינוי הפסיקה המחלקה את המעקב אחריה בדצמבר 1987.

 

(ב)  התיק האחר הוא של חסויה שנפטרה בפברואר 1989. ממסמכים שהוגשו לבית המשפט למינוי אפוטרופוס עולה, כי האשה הייתה ערירית ולקתה במחלות פיזיות ונפשיות. בבעלותה היה בניין מתפורר, ועל פי דוחות סוציאליים היא גרה בו בתנאים קשים, ללא ריהוט תקין, וישנה על הריצפה; גם לא היו לה חשמל, מים וגז, שנותקו עקב אי תשלום חובות. החסויה התקיימה בעיקר מקצבת זיקנה של המוסד לביטוח לאומי. מעיון במסמכים שבתיק המחלקה  לשירותים חברתיים התברר, שבתחילת 1988, בעקבות בקשת שכנים, פנתה המחלקה אל הפסיכיאטר המחוזי של משרד הבריאות בבקשה להוציא צו אישפוז לחסויה. היא אושפזה ושוחררה כעבור חודשיים, לאחר שהוועדה הפסיכיאטרית קיבלה את הערר שהגישה על האשפוז. המחלקה מתחה ביקורת על שחרורה של החסויה מהמוסד. במארס 1988, עוד בהיותה מאושפזת, הוגשה ביוזמת המחלקה בקשה למינוי אפוטרופוס לחסויה, וב-6.5.1988 מונה לה עורך דין כאפוטרופוס.

 

בדוח הסופי שהגיש האפוטרופוס לאפו"כ במאי 1990 לאחר פטירתה של החסויה, הוא ציין את הפעילויות שלו למענה, כדלקמן: הוקפא הליך הוצאה לפועל, שהיה תלוי ועומד נגד החסויה; עוכבו הליכי גבייה בגין אי תשלום מסים עירוניים. עוד ציין בדוח שלו לאפו"כ, כי הגיש תביעה משפטית לגביית כספים שהגיעו לחסויה ובעקבותיה קיבל במשך חדשיים לפני פטירתה סכום שנוצל לתשלום חובותיה, להוצאות הכרוכות בתביעה המשפטית ולמחייתה, אולם מצבה לא השתפר. כנראה לא תמיד מתאימים עורכי דין לתפקיד כזה. מכל מקום במקרה זה התבטאה עבודתו של האפוטרופוס בניהול משפטים וכיו"ב, ולא בדאגה לסעד אנושי כפי שראוי שינתן לאדם במצבה.

 

בכל תקופת האפוטרופסות, התבטאה עזרת המחלקה לחסויה בעיקר במתן טיפול שיניים וארוחות חמות. כמו כן פנתה המחלקה בנובמבר 1988 לתחנה לבריאות הנפש בבקשה לזמן את החסויה לביקורת ולטיפול עקב הידרדרות במצבה הנפשי. החסויה זומנה, אך לא הופיעה. כאמור, כחודשיים לאחר מכן נפטרה.

 

לדעת מבקר המדינה, העובדה שהחסויות היו בעלות נכסים מזה, ושתנאי חיים מחפירים היו מנת חלקן מזה, די בה כדי להצביע על טיפול לקוי של כל הגורמים האחראים.

 

תשלום חודשי נמוך עבור כל מטופל וכיסוי ההוצאות אותם משלמת הקרן לסוכן מכספי המטופל.

 

כאשר הקרן משמשת כאפוטרופוס, עליה להגיש לאפו"כ דוחות שנתיים. מעיון בכ-50 תיקי אפוטרופסות בירושלים ובתל אביב התברר, כי ברבים מהם חסרו דוחות או שהדוחות הוגשו באיחור ניכר. בתיקים אחדים מונתה הקרן כאפוטרופוס במקום אפוטרופסים קודמים שלא דיווחו לאפו"כ עם סיום תפקידם, דבר שגרם עיכוב באיתור רכושם של החסויים ובהכנת הדוחות. ביוני 1989 הוסדר פיקוח האפו"כ על הקרן, על ידי מינוי עובד מיוחד, שתפקידו לדרוש דוחות מהקרן לגבי כל חסוי, ולבדוק אותם.

 

כאמור, האפו"כ משמש כנאמן בקרן ויושב ראש שלה.

מבקר המדינה העירה, כי יש בנשיאה זו של שני התפקידים האמורים בעת ובעונה אחת כדי להקשות על האפו"כ ועל עובדיו לפקח באופן המיטבי על פעולות הקרן, כמתחייב מהחוק.

 

הקרן מנהלת חשבון בבנק מסחרי לכל מטופל ומשקיעה את הכספים, שאינם דרושים להוצאותיו השוטפות, אצל האפו"כ, כקבוע בחוק. תקציב הקרן ממומן מכספי המטופלים, מהם גובה הקרן דמי ניהול בהתאם להכנסותיהם, לפי מספר רמות ועד לסכומים המירביים שקבע בית המשפט.

 

על הקרן כתאגיד להכין דוחות כספיים ומאזנים מדי שנה בשנה, אולם הועלה שהדוחות הוכנו באיחור ניכר. האיחור הלך וגדל מ-15 חודש לגבי שנת הכספים 1981/82 לשלוש וחצי שנים לגבי שנת הכספים 1985/86.. משרד מבקר המדינה העיר, כי פיגור של יותר משלוש שנים בהכנת דוחות כספיים של קרן ציבורית אינו מתיישב עם כללי מינהל תקין ומינהל כספי.

 

דוגמאות

הביקורת העלתה, שלא בכל מקרה מודיעה הקרן למחלקה לשירותים חברתיים על מינויה כאפוטרופוס או כמקבלת גמלה. בשישה תיקים פנתה הקרן למחלקה לשירותים חברתיים או למשרד הבריאות לקבלת פרטים ודוח סוציאלי על המטופלים, אך נענתה באיחור של כמה חודשים עד שנה, מסיבה זו היא החלה לטפל בבעיות המטופלים חודשים רבים לאחר קבלת המינוי.

 

למשל, החל בשנת 1976 טיפלה המחלקה לשירותים חברתיים במשפחה שבה לפי דוח סוציאלי האם חולת נפש ולוקה בפיגור שכלי, ובעלה ובני משפחה אחרים לוקים בפיגור ולהם בעיות רבות. שבעת ילדי המשפחה הושמו במוסדות. האשה לא שיתפה פעולה, לא קיבלה גמלה, ומצבה הכלכלי היה קשה ביותר.

 

בשנת 1987 מינה המוסד לביטוח הלאומי את הקרן למקבלת גמלה, והעביר לה את כל הכספים המגיעים לאשה. בפברואר 1987 פנתה הקרן למחלקה וביקשה דוח סוציאלי. הדוח הוכן רק בנובמבר, כעבור שמונה חודשים ובו נאמר: "הבית נראה במצב איום, זוועה. גרוטאות, בקבוקים, חפצים ישנים ומשומשים מוערמים בערמות כמעט בכל מקום פנוי בבית, להוציא את הסלון בו גרה המשפחה. המטבח מטונף מאוד וניכר, כי תקופה ארוכה שלא נגעו בו. ערימות כלים מאובקים ומלוכלכים. אין גז. מבשלים על פתיליה. המקרר מלא באוכל רקוב ובמצב גרוע. חסר חשמל בחלק מהדירה, ישנם אבק וקורי עכביש. אין גם מים חמים". הקרן לא החלה לטפל בחסויה מיד עם קבלת הכסף, אלא המתינה במשך שמונה חודשים לתשובת המחלקה; רק מדצמבר 1987 החלה בתשלום הוצאות קיום ובשיפור מצבה הכלכלי של האשה ומשפחתה.

 

בסניפי ירושלים ותל אביב נמצאו דוחות מועטים בלבד, לא תמיד מפורטים, על מצבו של המטופל.

 

(א)  מהתיקים שנבדקו בסניף ירושלים עולה, כי בחשבונותיהם של שלושה מהחסויים שנפטרו לא שיקפו הרישומים את המצב הכספי לאשורו, ורק בעקבות הביקורת הם בוצעו כהלכה. בהתאם לחוק, עם פטירתו של החסוי יש לערוך דוח סופי. נמצא, כי ב-9 מבין 20 התיקים לא נערכו חשבונות סופיים, אף שחלפו בין שנתיים לבין 10 שנים ממועד הפטירה. בתיק אחד טיפלה הקרן באיחור של שנתיים ממועד הפטירה באיתור כספי החסוי שנותרו במוסד המאשפז. בעקבות הביקורת, הועבר הסכום למנהל העיזבון. בתיק אחר נוצר בעזבונו של חסוי חוב של 9,000 ש"ח ל-31.3.86. חוב זה נמחק כחוב אבוד של הקרן, לאחר שהתברר שהאפו"כ העביר בטעות למנהל העיזבון את כל הכספים שבניהולו מבלי לדאוג לפרעון החוב לקרן.

 

(ב)  בסניף תל אביב הועלו הממצאים האלה: בשלושה תיקים היו אי דיוקים בחשבונות שניהלה  הקרן, והם תוקנו בעקבות הביקורת; בשני תיקים לא נעשתה פעולה כלשהי בתיק עד סיום הביקורת, אף על פי שחלפו שלוש שנים ממועד הפטירה; בתיק אחר החל הטיפול בעיזבון רק בעקבות הביקורת, כשלוש שנים לאחר פטירת החסוי.

 

הביקורת העלתה, שהמעקב אחר מצבם של חסויים והפיקוח של האפו"כ על האפוטרופסים לא היו מספיקים, ובייחוד במקרים שהאפוטרופוס לא מילא את חובת הדיווח לאפוטרופוס הכללי. אף נמצאו מקרים שהאפוטרופוס לא תפקד, שהחסויים חיו בהזנחה מוחלטת ללא טיפול או שהתעורר חשש שהאפוטרופוס נטל מהחסוי את כספו ורכושו. כמו כן נמצא, שהיו חסויים בעלי נכסים שחיו בתנאים מחפירים, עובדה המצביעה על אי מילוי החובות המוטלות על הגורמים המטפלים.

 

האפוטרופוס הכללי לא דיווח, כמתחייב מהחוק, לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת על מלוא ההשקעות המשותפות שבניהולו, בהיקף של מאות מיליוני ש"ח; כל שדווח הוא על קרן השקעה אחת בעלת היקף כספי המהווה כשליש מכלל ההשקעות.

 

הסדרי הפיקוח, שהחילו משרד המשפטים והחשב הכללי במשרד האוצר על אגף האפוטרופוס הכללי, מבחינת ניהולם של כספים, לקו בחסר.

 

במוסד האפוטרופוס הכללי אין מבקר פנימי קבוע.

 

ניהול כספי קרנות ההשקעה, בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, נמסר עוד בשנת 1985 לשני בנקים. מאז ועד מועד סיום הביקורת - סוף 1990 - לא נערך מכרז המופנה לכלל הבנקים, לרבות גורמים נוספים בשוק ההון לניהול הכספים.

 

סדרי דיווח חשבונאי-כספי על פעולות

לנוכח היותו מנהלם של נכסים בנאמנות, מכוח סמכויות סטטוטוריות שונות, ולנוכח היקף הכספים והרכוש הרב שבניהולו, מן הראוי שהאפוטרופוס יחוייב ליתן דין וחשבון כספי-תפעולי תקופתי על תחומי פעולותיו.

 

משרד מבקר המדינה פנה בסוגייה זו למשרדי המשפטים והאוצר והיקשה מדוע משרדים אלה אינם עומדים על החלת כללי דיווח כספי-חשבונאי נאות על האפוטרופוס, שכן בהיעדרו אין הממשלה, הכנסת והציבור הנוגע בדבר מקבלים מידע חשוב.

 

2.  גם כאשר חלה חובה מסויימת של דיווח כספי האפוטרופוס לא הקפיד למלאה במלואה; ולעתים המידע הכספי והתפעולי שנכלל בדיווח שהגיש היה חלקי בלבד.

 

אין דיווח על דרכי ההשקעה של כספים המיועדים למטרות שונות ועל התשואות שהושגו; אין דיווח על עודפים של עשרות מיליוני שקלים שנצברו וטרם נוצלו; ואין פירוט נאות של הנכסים וערכם הכספי.

 

סך של 190.5 מיליון ש"ח עמד בסוף מארס 1990 לרשות המדינה, בנוסף לפירות על הקרנות הצמיתות המיועדות (שסכומי הקרן שלהן הסתכמו ב-22.9 מיליון ש"ח). אולם המידע על כספים אלה ועל אפשרויות השימוש בהם לא הוצג במרוכז על ידי האפוטרופוס במסגרת דברי ההסבר להצעת תקציב המדינה - תקציב משרד המשפטים לשנת 1990.

 

הסכום הכולל הוצג לראשונה בשנה זו - במסגרת דברי ההסבר להצעת התקציב לשנת 1990;  בשתי שנות התקציב הקודמות לא הוצג אפילו מידע מצומצם זה.

 

משרד  מבקר המדינה העיר, כי בדיווח הכספי-תקציבי של האפוטרופוס - במסגרת הצעת תקציב משרד המשפטים - אין מידע וביאור על הכספים שנצברו, על היות חלקם עודפים ועל המטרות להן יועדו וכן על היות חלקם האחר כספים העומדים זה שנים לזכות נושים שלא תבעו אותם. באין גילוי וביאור, אין גם מידע מהו סכום העודפים וכמה העומד לזכותם של הנושים.

 

בדיווח הכספי-תקציבי של האפוטרופוס, במסגרת הצעת תקציב משרד המשפטים, אין מידע וביאור על פעולותיו בקרן, על מידת ניצול הכספים כהון חוזר ועל צבירת העודפים בה.

 

האפוטרופוס אינו מדווח במרוכז על ערכם של נכסי דלא-ניידי וחפצי ערך שבניהולו. במסגרת הצעת תקציב משרד המשפטים לשנת התקציב 1990 ובדברי ההסבר לה מצוי לראשונה דיווח כמותי על 5,100 חלקות נדל"ן שבניהול האפוטרופוס ועל קיומם של חפצי ערך לסוגיהם, ללא פירוט נוסף וללא הערכת שווי. בהצעות התקציב ובדברי ההסבר לשתי השנים הקודמות אין כל מידע בנושא.

 

משרד מבקר המדינה העלה, כי האפוטרופוס מחזיק ברשותו ללא דורש יותר מ-15 שנה, לפחות 850 חלקות ששטחן הכולל כ-2,900 דונם. אולם בדיווחיו אין הפרדה בין נכסים שבניהולו 15 שנה ויותר לבין נכסים אחרים.

 

שש הקרנות המנוהלות על ידי האפוטרופוס הן:  קרן עזבונות לטובת המדינה;  קרן עזבונות שלא נדרשו;  קרן בגין רכוש חסויים;  קרן כונס הנכסים הרשמי;  קרן תקציב;  קרן הון חוזר. כאמור, בקרנות מאות מיליוני שקלים.

 

כבר בנובמבר 1982 פנה האפוטרופוס לבנקים המסחריים בבקשה לקבל מהם הצעה לניהול כספי הקרנות. לאחר בחינת ההצעות הוחלט, שרק שני בנקים עמדו בדרישות. בתחילת 1985 הועבר ניהול הקרנות לאותם שני בנקים. לבנק אחד הועברו שתי קרנות, שהיו בהן בסוף דצמבר 1989 211.0 מיליון ש"ח. לבנק האחר הועברו ארבע קרנות, שהיו בהן בסוף דצמבר 1989 319.5 מיליון ש"ח.

 

החוק אינו מגביל את האפוטרופוס בהשקעות,

. מרבית כספי הקרנות מושקעים בניירות ערך, כמעט כולם אגרות חוב, בחלקן אגרות חוב ממשלתיות; והיתרה - פקדונות בבנקים ומניות של בנקים וקונצרנים גדולים בארץ.

 

3.  הדוח החודשי הפנימי על נספחיו מספק את המידע הכלכלי הדרוש לוועדת ההשקעות לצורך החלטותיה ולצורכי ניהול פנימי. לא כן הדבר באשר למתן מידע מרוכז ותקופתי לגורמי השלטון הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, משרד האוצר, הממשלה והכנסת. דיווח מקיף מעין זה למעשה אינו קיים.

 

 

עוד הוסיף החשב הכללי בתשובתו, כי "שר המשפטים ביקש למנות וועדה בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ובהשתתפות נציגי האפוטרופוס הכללי והחשב הכללי, שתמליץ לפניו על הצעדים המפורטים הדרושים כדי להטיל פיקוח נאות על הפעילות הכספית של האפוטרופוס הכללי, ברוח החשב הכללי". מכאן עולה, כי מנגנון הבקרה של החשב הכללי לא הקיף תחומים חשובים בפעילות האפוטרופוס.

 

על אף תפקידו המרובים של האפוטרופוס ועצמאותו הרבה לא היה באגף מבקר פנימי. גם מחלקת הביקורת הפנימית של משרד המשפטים לא ערכה ביקורות באגף. 

 

האפוטרופוס נהנה מעצמאות מבחינת מקורות המימון העומדים לרשותו ובנוסף לכך הוא מנהל השקעות, באמצעות ועדת השקעות, בשש קרנות שסכומן הכולל בסוף ספטמבר 1990 הסתכם ב-610.0 מיליון ש"ח.

 

מן הראוי היה שיחוייב בחקיקה לתת דין וחשבון כספי-תפעולי תקופתי, לפי כללים שייקבעו, תוך פירוט נאות של פעולותיו. במסגרת הצעת תקציב המדינה ודברי ההסבר לה, מוסר האפוטרופוס כאגף, דיווח תקציבי המבוסס על תזרימי מזומנים גרידא, דיווח שאין בו מידע מפורט ונאות על דרכי השקעת כספים למטרות שונות, על תשואות שהושגו ועל עודפים בעשרות מיליוני שקלים שנצברו ואשר חלקם מגיעים למדינה או שיש למדינה הזכות לתבוע אותם. אין גם דיווח נאות על נכסים בשווה כסף.

 

מבקר המדינה הפנתה את תשומת הלב של האפוטרופוס הכללי, משרד המשפטים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר, להעדרם של אמצעי בקרה נוספים על פעולותיו של האפוטרופוס הכללי, כתאגיד וכאגף כאחד. מבקר המדינה הצביעה על העדר בקרה נאותה מצד החשב הכללי ומשרד המשפטים על ניהולם של כספים, על העדר הסדר קבע למינוי מבקר פנימי לביקורת פעולות האפוטרופוס ועל הצורך בכינון מועצה לפיקוח על הפעולות של האפוטרופוס - מועצה אשר לה ידווח גם המבקר הפנימי על ממצאיו.

 

הנכסים העזובים המנוהלים בידי האפו"כ כללו באוקטובר 1990 למעלה מ-900 בתים ודירות וכ-3,400 מגרשים וחלקות חקלאיות.

 

משנות החמישים מעסיק האפו"כ חברת תחזוקה פרטית אחת בניהולם, השכרתם ותחזוקתם של מאות נכסים, בעיקר בתים, דירות וחנויות. ההתקשרות עם חברת התחזוקה הייתה ללא מכרז. חברת התחזוקה גובה דמי ניהול בשיעור של 20% מהתקבולים מדמי שכירות בתוספת מע"מ. עד שנת 1985 הועסקה החברה בלא שהיה חוזה בכתב בינה לבין האפו"כ. ב-31.12.89 פג תוקפו של החוזה ומאז ועד מועד סיום הביקורת מועסקת החברה ללא חוזה תקף.

 

האפו"כ מסתפק בקבלת דוחות חצי-שנתיים מהחברה הפרטית, וכך גם נקבע בהסכם מ-1985; לדוחות לא מצורפות אסמכתאות לתקבולים ולהוצאות, אלא ציון יתרת ההכנסות נטו, ושיק לתשלום היתרה. במצב זה אין לאפו"כ הנתונים הדרושים, כדי להעריך את יעילות אחזקתם וניהולם של הנכסים.

 

ב-23 מבין 90 התיקים שנבדקו, הועלו הממצאים האלה: האפו"כ לא עקב במשך כמה שנים אחר פעולות בנכסים שניתן לגביהם צו ניהול (בתים, מגרשים ושטחים חקלאיים); נכסים עזובים לא אותרו; במשך שנים לא נערכו ביקורים לאיתור השטח או שלא נערכו ביקורים לאחר איתורו; אדמות חקלאיות בשטח כולל של כ-35 דונם עובדו על ידי אנשים ללא רשות, וגם עם גילויים לא הוסדרה החכרת הקרקע.

 

בששה תיקים הועלה שהנכסים לא הושכרו או שלא נגבו בעבורם דמי שכירות לעיתים לתקופות ארוכות.

(לגבי הסקוואט)

בירושלים המזרחית הושכרו ארבעה נכסים לעמותות המנהלות ישיבות או לתלמידי ישיבות. הועלה: האפו"כ לא גבה מהשוכרים דמי שכירות במשך שנים, והסתפק בשיפוצים במקום שכר דירה מבלי לקבוע את משך הזמן לפטור משכר דירה; כאשר שניים מהשוכרים הציעו שיפוצים תמורת שכר דירה - לא הוגשה תכנית שיפוצים מראש; לגבי אחד הנכסים לא נמצאו בתיק מסמכים על השיפוצים שהשוכר – תלמיד ישיבה - התחייב לבצע ועל הסכום שהשקיע בפועל; לא בכל תקופת ההשכרה היו חוזים בתוקף.

 

בשניים מן התיקים שנבדקו לא היה מעקב אחר פעולותיהם של מנהלי העיזבון שמונו על ידי בית המשפט, ולכן לא היה בידי האפו"כ מידע על מצב ההכנסות וההוצאות.

 

בשלושה מקרים לא התמיד האפו"כ בפעולות לאיתור בעלי הזכות בנכסים עזובים, אף שהיה לו מידע על מקום המצאם המשוער.

 

האפו"כ לא בדק, אם יש הצדקה להמשיך בניהולם של נכסים, לאחר שחלפו 15 שנה ומעלה מאז מתן צו הניהול, או אם יש מקום לפנות לבית המשפט בבקשה למתן צו להעברת הנכסים לקניין המדינה.לפי נתוני האפו"כ, חלפו 15 שנה ויותר מאז תחילת ניהולן של לפחות 850 חלקות של נעדרים בשטח כולל של 2,860 דונם בקירוב; לקניין המדינה הועברו רק 41 חלקות, בשטח כולל של כ-60 דונם.

 

רואה חשבון אחד מועסק בביקורת החשבונות לפי סעיף 21 לתקנות האפוטרופוס הכללי (סדרי דין וביצוע), תשל"ח-1978. ההיקף הכספי של עבודת הביקורת מצדיק לחלק את העבודה בין רואי חשבון אחדים.

 

משנות החמישים מועסקת חברת תחזוקה פרטית אחת בטיפול במאות נכסים שבניהול האפו"כ, רובם בתים, דירות וחנויות. חברה זו מטפלת בעיקר בתחזוקת הרכוש, ניהול מו"מ להשכרתו, הכנת הסכמים, גביית דמי שכירות. החברה גובה דמי ניהול בשיעור 20% מסך כל התקבולים מדמי שכירות, בתוספת מע"מ.

 

- ההתקשרות עם חברת התחזוקה הייתה בלא מכרז. עד שנת 1985 לא היה חוזה בכתב בין האפו"כ לבין חברת התחזוקה;

-  האפו"כ לא חייב את החברה לפרט בדוחות שהיא מגישה לו לגבי הנכס את הרכב ההוצאות - שיפוצים, תחזוקה, מסים, מים - ולהגיש אסמכתאות לביסוסן. בהעדר נתונים מפורטים על הוצאות החברה לתחזוקת הנכס אין בידי האפו"כ אפשרות לעקוב אחר יעילות אחזקתו וניהולו של הנכס על ידי החברה.

 

 (א)  בית מגורים בן שלוש קומות בעיר העתיקה של ירושלים היה רשום כרכושו של יהודי, שעלה ארצה בסוף המאה ה-18. לגבי 1/3 מהבית, חלקם של היורשים שזהותם ידועה, מינה בית המשפט עורך דין פרטי למנהל עיזבון. מנהל העיזבון מכר חלק זה ב-1983 לעמותה א', המקיימת בו ישיבה. האפו"כ מנהל  2/3 הנותרים מבית המגורים.

 

במארס 1986 ערך האפו"כ שני חוזי שכירות, לפיהם הושכרו לעמותה א' שתי דירות בבית המגורים לתקופה  1.1.86 - 31.12.89 בדמי שכירות חודשיים שנקבעו באופן זמני, עד לשמאות של השמאי הממשלתי. לא נמצאה אסמכתה שנחתמו חוזים מאז ינואר 1990. את דמי השכירות, כפי שנקבעו על ידי השמאי הממשלתי, שילמה העמותה לאפו"כ עד סוף מארס 1988 בלבד. מאז מארס 1988 ועד

 

מועד סיום הביקורת, נובמבר 1990, לא גבה האפו"כ דמי שכירות מן העמותה, אף על פי שחברי העמותה התגוררו בבית.

 

העמותה ערכה בבית שיפוצים על חשבונה, ללא קבלת הסכמה מראש של האפו"כ. בסוף 1986 פנתה העמותה לאפו"כ בבקשה להתחשב בהוצאות שהשקיעה לשיפוץ הדירות ולפוטרה מתשלום דמי שכירות.

 

לטענת האפו"כ, מאחר שהעמותה השקיעה כספים בשיפוץ הבית ובתשלום דמי פינוי הדיירים הקודמים, אין הוא רואה מקום לבוא אליה בתביעות. עם זאת הוא מנהל משא ומתן עם העמותה להסדרת היחסים עמה להבא לגבי בניין זה. לדעת מבקר המדינה היה מקום להסדיר בחוזה את הקשרים בין העמותה לבין האפו"כ, ובמסגרתו לקבוע מראש את שכר הדירה, את תכנית השיפוצים ואת הסדר ההתחשבנות ביניהם.

 

(ב)  בסוף שנת 1981 הושכר לתלמיד ישיבה א' בשכירות מוגנת, חלק מבית במזרח ירושלים, שהיה שייך ליהודי והמנוהל על ידי האפו"כ. בהתאם להסכם השכירות, קיבל עליו השוכר לשפץ את המושכר בשלמותו על חשבונו, על פי תכנית שיגיש מראש לאפו"כ ויקבל הסכמתו בכתב. הביקורת העלתה, שבתיק לא היו מסמכים לגבי השיפוצים שהשוכר התחייב בהם ועל וגובה הסכום שהשקיע.

 

(ג)  לתלמיד ישיבה ב' הושכר ביוני 1982 למשך שנה, בשכירות בלתי מוגנת, בית ובו כ-11 חדרים, שהוא נכס של הקדש של יהודים. דמי השכירות נקבעו לחודשיים הראשונים בלבד. בפועל השתמש התלמיד בדירה בת שניים - שלושה חדרים אותם הכשיר למגוריו. כנגד השקעתו של תלמיד הישיבה בשיפוץ, הסכים האפו"כ לפטור אותו מתשלום דמי שכירות לתקופה של שנה וחצי. מאז תום תקופה זו חלפו כשש שנים ומחצה, עבורן לא שולמו דמי שכירות. רק בספטמבר 1990 נחתם חוזה לשכירות בלתי מוגנת עם תלמיד הישיבה, לתקופה של שנה. בחוזה לא הייתה התייחסות לחוב בגין דמי השכירות. לגבי בית זה נחתם עם עמותה ב' חוזה לשכירות בלתי מוגנת לתקופה של שש שנים, החל בינואר 1984. עמותה ב' מקיימת בבית ישיבה ובית מדרש, וגם היא לא שילמה דמי שכירות כלשהם.

 

(ד)  האפו"כ השכיר לעמותה ב' דירה בבית במזרח ירושלים, שהיא חלק מנכסי הקדש של יהודים. הדירה הושכרה לתקופה של שנה, החל ב-1.2.88. בחוזה נקבע, שדמי השכירות ישולמו על ידי ביצוע שיפוצים במושכר, כמפורט במכתבה של עמותה ב' לאפו"כ מ-31.1.88, אולם במכתב הנדון לא היה אומדן כספי ולא פירוט של השיפוצים המוצעים. ב-13.6.90 הוארך חוזה השכירות עד ליום 31.1.91 באותם תנאים, דהיינו: שיפוץ המושכר במקום תשלום דמי שכירות. עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 1990, טרם הוגשה וטרם סוכמה תכנית שיפוצים, וגם לא ברור אם נעשו שיפוצים. עד כה לא שילמה עמותה ב' דמי שכירות מאז 1.2.88.

 

 

הועלה, כי האפו"כ לא ערך בדיקה שיטתית של כל התיקים, שבהם כבר חלפו 15 שנים או יותר מאז מתן צו הניהול, כדי לשקול אם יש עוד הצדקה להמשיך בניהול כלומר: אם יש סיכוי שברבות הימים עוד ימצא מעוניין בנכס. כאשר קלושים הסיכויים, יש מקום לפנות לבית המשפט בבקשה שינתן צו להעברת הנכס לקניין המדינה.

 

העברת הנכסים לקניין המדינה עשויה להגדיל את היצע הקרקע הזמינה לבנייה - הישג חשוב בעיקר לאור צרכי קליטת העלייה - ולהפחית את העומס על אגף האפו"כ, כדי שיתמקד בטיפול בשאר הנכסים שבניהולו.

 

בין רואה החשבון לאפו"כ לא נערך הסכם בכתב המפרט את תנאי ביצוע העבודות ודרכי התשלום.

בשנים 1987 - 1989 הסתכמו התשלומים השוטפים לרואה החשבון בסך 551,000 ש"ח; 65,000 ש"ח, 205,000 ש"ח, ו-281,000 ש"ח בהתאמה.

 

לפני כ-40 שנה הטיל האפו"כ על חברה פרטית, ללא מכרז, לנהל, להשכיר ולתחזק מאות נכסים. עד לשנת 1985 נעשה הדבר בלי שהיה הסכם בכתב בין האפו"כ לחברת התחזוקה וללא פיקוח מספיק מצד האפו"כ.

 

הביקורת העלתה את הליקויים האלה: מקרים, שדירות לא הושכרו תקופה ממושכת, קרקעות לא אותרו, חלקות עובדו על ידי חקלאים ללא חוזי חכירה, לרוב בידי מסיגי גבול, אך לא טופל באיתור מסיגי הגבול ובהסדרת עיבוד הקרקע במסגרת של חוזים.