אפוטרופוס

    למען זכויות החסויים בישראל

 

דוחות גופים ממלכתיים

כתבות בעיתונות

עדויות אישיות

הצטרפות למאבק

 

 

סיכום פרק "פיקוח על הטיפול בחסויים" מדו"ח שנתי 54ב של מבקר המדינה משנת 2004

 

לסיכום המקוצר

לפרק המלא – להורדת דוח מבקר המדינה מאתר זה

לפרק המלא – להורדת דוח מבקר המדינה מאתר מבקר המדינה (דוח שנתי 54ב, משרד המשפטים, הפיקוח על הטיפול בחסויים)

 

מזכירויות בתי המשפט (במחוז תל אביב והמרכז - ברמת גן, ובבתי משפט אחרים), אינן שולחות לחסויים העתקים מהבקשות למינוי אפוטרופוס, בניגוד לתקנות לחוק.

מבדיקת התיקים עלה, כי לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו, במקרים רבים, להשתמש בסמכותן החוקית לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתם של חסויים.

ברישום הממוחשב של הנהלת בתי המשפט אין אפשרות לזהות בוודאות אם צו המינוי לאפוטרופוס, שהוצא לחסויים, קבוע או זמני, ואין לדעת את מספרם המדויק ואת זהותם של כלל החסויים שלהם מונו אפוטרופסים במינוי קבוע.

נמצאו אי התאמות ברישום המידע, בין המערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט לבין המערכת של האפו"כ, וצווי מינוי לאפוטרופוס שלא נרשמו אצל האפו"כ. כתוצאה מכך אין לאפו"כ מידע מדויק ומעודכן על החסויים שמונו להם אפוטרופסים ולא מתקיים התנאי הבסיסי לקיום פיקוח אפקטיבי על טיפול האפוטרופסים בחסויים.

מאז הביקורת הקודמת לא פעלו הגורמים המקצועיים במשרד הרווחה להורות על מערכת דיווח שיטתית של לשכות יועמ"ש הרווחה ללשכות הרווחה, על החסויים המתגוררים בתחומן, ואשר להם התמנו אפוטרופסים לפי בקשת קרוב משפחה.

הועלה, כי הפיקוח של האפו"כ מתייחס רק לצד הכספי (ניהול רכושו של החסוי) והוא אינו מפקח על טיפולם של האפוטרופסים בענייני גוף. רשויות הרווחה אינן עוקבות אחר החסויים; ובכך יוצא, כי אין, למעשה, פיקוח על הטיפול בחסויים בתחום האפוטרופסות בענייני גוף.

רוב רובם של הצווים למינוי אפוטרופסים על הגוף בלבד אינם נרשמים במאגרי הנתונים של האפו"כ.

לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו לנצל את סמכותן לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתו של החסוי, ולא הגישו בקשות למנות גם אפוטרופוס על רכוש, לחסויים שמונה להם אפוטרופסים על גוף עקב מצבם הקוגניטיבי הירוד;

האפו"כ לא קבע מהם המאפיינים הנדרשים להתאמת המועמד לתפקיד אפוטרופוס.

האפו"כ פטר אפוטרופסים רבים מהגשת הדוחות השנתיים שהם חייבים בהגשתם על פי החוק, בלי שהייתה לו סמכות לכך. במקרים אחרים לא פעל האפו"כ כדרוש כדי לקבל מאפוטרופסים את הדוחות הכספיים שהם חייבים בהגשתם; דוחות כספיים רבים שהתקבלו באפו"כ לא נבדקו; כתוצאה מכך נותק הקשר עם אפוטרופסים רבים לשנים רבות. מקצת הדוחות הכספיים שנבדקו בידי האפו"כ נמצאו לא תקינים, אולם האפו"כ לא הפעיל כדרוש את סמכותו כדי לקבל מהאפוטרופסים דוחות כספיים מתוקנים.

למרבית החסויים לא עשו המפקחים אומדן של צרכים שנועד, בין היתר, לשמש אמת מידה לבדיקת סבירות ההוצאות המדווחות בידי האפוטרופוס, כדרוש על פי נוהלי האפו"כ.

המוסד לביטוח לאומי ממנה לזכאים לגמלה, שאינם מסוגלים לגבותה מחמת מוגבלותם, אדם או תאגיד שיקבל עבורם את גמלתם (להלן - מקבל גמלה). הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא עשה פיקוח כדרוש על מקבלי הגמלה. עוד הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי התיר למקבלי הגמלה לנכות כספים מסכום הגמלה, בלי שניתנה למוסד סמכות לכך בחוק הביטוח הלאומי.

הטיפול הסוציאלי בחסויים: חסויים רבים נחשבים גם ל"נזקקים" לפי חוק שירותי הסעד, התשי"ח-1958 (להלן - חוק שירותי הסעד) וזכאים לסעד לפי אותו חוק, מחמת גיל, מצב בריאות, ליקוי רוחני או גופני, או מסיבות אחרות שנקבעו בתקנות לפי אותו חוק ; רבים מהם קשישים הזקוקים לסיעוד, אנשים הסובלים ממחלות נפש או מהפרעות נפשיות מסוימות ובעלי פיגור שכלי מסוים; מקצתם הם אנשים צלולים אולם מוגבלים עקב תאונות או מחלות, ונזקקים עקב ניתוחים וטיפולים רפואיים, או נזקקים עקב אי מסוגלותם ליישם את החלטותיהם בצורה נכונה. החסויים חיים במסגרות חוץ-ביתיות או בבתיהם בקהילה. לפי חוק שירותי הסעד, רשות מקומית תקיים לשכת סעד, לשם טיפול סוציאלי בנזקקים והגשת סעד להם. לשכות אלה מכונות היום מחלקות לשירותים חברתיים של הרשויות המקומיות, (להלן - לשכות הרווחה). משרד הרווחה משתתף, בין היתר, במימון תקציבן של לשכות הרווחה, והוא אחראי לקביעת הנחיות מקצועיות ולפיקוח על פעולתן. כמו כן, הטיפול הסוציאלי בחסויים הזכאים לכך אמור להינתן בידי המוסד לביטוח הלאומי לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, פרק י', בנוגע לביטוח סיעוד.  ב-65% מתיקי החסויים שנבדקו בלשכת יועמ"ש הרווחה במחוז תל אביב, לא ביקשו עובדי לשכת יועמ"ש הרווחה מבית המשפט שיורה על עריכת תסקיר של פקיד סעד, ובאותם התיקים גם לא היו דוחות סוציאליים מאת לשכת הרווחה של מקום מגוריו של החסוי. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה יועמ"ש הרווחה, כי "מנימוקי טובת החסוי מן הראוי כי בכל תיק יונח תסקיר בפני בית המשפט, על פי חוק סדרי דין (בעניין קטינים, חולי נפש ונעדרים) התשט"ו-1955"; עם זאת ציינה, כי התסקירים לא נעשו. ב-13 תיקים הורה בית המשפט ללשכת הרווחה על עריכת תסקיר. נמצא, כי למרות צווי בית המשפט, לא המציאו פקידי הסעד בלשכות הרווחה את התסקירים.

בתקנות נקבע, כי בקשה למינוי אפוטרופוס "תוגש לבית המשפט בשלושה עותקים... והיא תומצא - (1) לקטין, לפסול הדין או לחסוי, זולת אם בית המשפט הורה שאין להמציאה להם (2) ליועץ המשפטי לממשלה (3) למי שבית המשפט הורה על כך". מבדיקה של 64 תיקי בקשות למינוי אפוטרופסים לחסויים (להלן - תיקי בקשות), שנפתחו בשנים 2000-2002 בבית המשפט ברמת גן, עולה כי מזכירות בית המשפט שלחה עותקים מהבקשות לאפו"כ וליועמ"ש הרווחה. אולם, בשום תיק מתיקי הבקשות לא היה רישום המעיד כי העותקים מהבקשות הומצאו למי שמבקשים למנות להם אפוטרופסים; זאת, על אף שבכל התיקים שנבדקו לא הורה בית המשפט שאין להמציא להם עותקים מהבקשות. עוד נמצא, כי גם מזכירויות של בתי משפט אחרים אינן מיישמות את התקנות בנדון.

סעיף 36 לחוק קובע, כי "לפני מינוי האפוטרופוס ישמע בית המשפט את דעת החסוי אם הוא מסוגל להבין בדבר וניתן לברר דעתו". מתיקי הבקשות שנבדקו התברר, כי לגבי עשרים אנשים שביקשו למנות להם אפוטרופוס נמצא בתיקיהם תיעוד רפואי המעיד עליהם כמסוגלים להביע את עמדתם בבית המשפט בדבר מינוי אפוטרופוס עבורם. יצוין, כי בתיקים אלה, לשכות יועמ"ש הרווחה שנבדקו המליצו לבתי המשפט שבתחומן, לקבל החלטה בדבר המינוי בלי לזמן את החסויים ואת המבקשים לדיון. בכלל תיקי הבקשות שנבדקו היו 20 בקשות למינוי אפוטרופוס על גוף לצורך ביצוע פעולה רפואית (להלן - הבקשות). בבקשות אלה ניתנו המינויים לתקופה של שלושה עד שישה חודשים (ובתיקים אחדים, ללא הגבלת זמן). ל-20 מהבקשות צורפו תעודות, מאת רופאים שהועסקו בבתי חולים ממשלתיים או מאת רופאים שהועסקו בבתי חולים לא ממשלתיים. בתעודות לא צוינו, בניגוד להוראות נוהל פנייה דחופה (ראו להלן), המועד לביצוע של הטיפול הנדרש, מידת הסיכון הכרוכה בו (לבד מתעודה אחת), ולא נכללו המלצות בדבר תקופת המינוי הנדרשת (לצמיתות או זמנית). גם בדוחות הסוציאליים של בתי חולים, בהם אושפזו המטופלים, לא צוין - בניגוד להוראות נוהל פנייה דחופה - אם המינוי המבוקש יהיה זמני או קבוע ואם המינוי יינתן לפעולה ספציפית בלבד( כגון: ניתוח, בדיקות פולשניות). בכך לא הובא לפני בית המשפט מלוא המידע הדרוש.

בכל בית חולים - כללי, פסיכיאטרי או גריאטרי - פועלת יחידה לשירות סוציאלי, שמועסקים בה עובדים סוציאליים. יחידה זו אחראית לתיאום בין הגופים המעורבים בהליך מינויו של אפוטרופוס. הגוף המקצועי והמתאם בין כל היחידות לשירות סוציאלי בבתי החולים הוא המחלקה לעבודה סוציאלית במשרד הבריאות. למחלקה אין מערכת ממוחשבת ואין לה נתונים סטטיסטיים זמינים על הפעילות של כל אחת מן היחידות האמורות, וגם לרובן אין מערכות ממוחשבות. המחלקה אינה דורשת מהן דוח שנתי מסכם על פעילותן, ואינה עושה סיכום שנתי של כל הפעולות שבתחום עבודתן.

רובם של הצווים למינוי אפוטרופסים לענייני גוף בלבד אינם נרשמים במאגרי הנתונים של האפו"כ. יש שמזכירויות בתי המשפט לענייני משפחה אינן מעבירות העתקים של הצווים ללשכות המחוזיות של האפו"כ או שהן מעבירות אותם, אך הלשכות מתייקות את הצווים בלי לרשום אותם. כיוון שמידע מלא לא נמצא במרוכז במאגר כלשהו: לא בבתי המשפט לענייני משפחה, לא במשרד הרווחה ולא במשרד האפו"כ הראשי או בלשכותיו, אין לבית חולים אפשרות לברר בביטחון מלא אם יש אפוטרופוס על ענייני גוף של מי שמגיע לטיפול רפואי.

שמו ותוכנו של נוהל פנייה דחופה מעידים, כי תכליתו היא שהיחידות לשירות סוציאלי בבתי חולים יעסקו בבקשה למינוי אפוטרופוס על גופו של החסוי בלבד. היחידה לשירות סוציאלי בוולפסון נוהגת לבקש מבתי המשפט, באמצעות בא כוח יועמ"ש הרווחה, למנות, לזמן בלתי מוגבל, אפוטרופסים לענייני גוף ורכוש, של חולים שעומדים לעבור למוסדות סיעודיים, לאחר סיום הטיפול הרפואי בהם. מנהלת היחידה לשירות סוציאלי בוולפסון הסבירה, כי הדבר נעשה כדי שלא להטריח משפחות של חולים לשוב ולהופיע פעם נוספת בפני בית המשפט כדי להסדיר את ניהול רכוש החולה, וכן לעשות סידורים כספיים עם המוסדות שאליהם מועברים החסויים.

הועלה, כי יש שחסויים חסרי בית נותרים באשפוז בבית חולים גם לאחר שהסתיים הטיפול הרפואי בהם, מאחר שאין מי שמוכן להתמנות לאפוטרופוס עליהם. באפו"כ ובמשרד הרווחה לא היה מידע על היקף הבעיה, ולא נמצא תיעוד לכך שהם גיבשו תכנית לפתרונה. בתשובתו ציין משרד הבריאות, ש"בעיית החסויים חסרי בית הנותרים באשפוז בבית חולים הנה בעיה חריפה ויש לחפש עבורה פתרון ברמה הבין משרדית".

בבדיקת מערכת הנתונים בהנהלת בתי המשפט, בסוף יולי 2003, התברר, כי 829 תיקי בקשות למינוי אפוטרופוס, שנפתחו בבתי המשפט השונים החל משנת 1997 עד לסוף שנת 2001, היו עדיין פתוחים בסוף יולי 2003. אף על פי שחלפה יותר משנה מאז עשיית הפעולה האחרונה בתיק, לא בוררה הסיבה לכך. כתוצאה, אין בלשכת יועמ"ש הרווחה מידע על מצבו של החסוי ועל נחיצות המינוי.

בסעיף 69 לחוק נקבע, כי: "היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו רשאים, אם הם סבורים שטובתו של... חסוי או טובת הכלל מחייבת זאת, לפתוח בכל הליך משפטי, כולל ערעור, לפי חוק זה וכן להתייצב ולטעון בכל הליך כזה". מבדיקת התיקים עלה, כי לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו, במקרים רבים, להשתמש בסמכותן לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתם של חסויים ולא פעלו להגשת בקשות למינוי אפוטרופוס. מבדיקת תעודות רופא שצורפו לבקשות למינוי אפוטרופוס על גוף בלבד בתיקים שנבדקו, עלה, כי מצבו הרפואי של החסוי, שבגינו התבקש מינוי אפוטרופוס על גוף, מגביל גם את יכולתו לנהל את רכושו ולבצע תשלומים הנדרשים לרווחתו. הביקורת העלתה, כי במקרים כאלה לא שקלו הלשכות להגיש בקשות למינוי אפוטרופוס גם לענייני רכוש. זאת, הן במקרים בהם יועמ"ש הרווחה היה המבקש והן במקרים בהם היה המשיב.

אפוטרופוס על חולה מאושפז בבית חולים פסיכיאטרי נדרש לפעול גם בתחומים הנוגעים לרווחתו של החסוי בבית החולים, דבר שיש לו השפעה על תוצאות הטיפול הרפואי הניתן לו. נמצא, שבהיעדר הדרכה מתאימה, בתי החולים אינם פועלים כנדרש בנסיבות מסוימות בתחום זה. לדוגמה: אישה אושפזה בבית חולים ממשלתי לבריאות הנפש ביוני 1996. ביוני 1997 ניתן צו, לפי בקשת בא כוח יועמ"ש הרווחה, למינוי בת שלה לאפוטרופסית על גופה ורכושה. ממועד המינוי ועד אמצע שנת 2000 פנתה המחלקה שבה אושפזה, פעמים רבות, לאפוטרופסית, בעל פה ובכתב, בבקשה להעביר למחלקה סכום כסף מסוים בכל חודש לכיסוי הוצאותיה האישיות של האם. עוד באוקטובר 1997 כתבה רופאה מהמחלקה דוח רפואי, בו ציינה ש"האפוטרופוסית אינה משתפת פעולה אתנו, לא עונה לבקשתנו להביא כספי כיס לאמה... אני מבקשת לבטל את מינוי האפוטרופסות של בתה ולמנות במקומה אפוטרופוס אחר אשר ישתף עמנו פעולה".בעניין זה, כתב מנהל מחוז ירושלים של האפו"כ לבית החולים במרס 1998, "אין בסמכותנו לחייב [את האפוטרופוסית] להעביר את הכספים שאתם מבקשים".רק בספטמבר 2000 הסכימה האפוטרופסית להעביר למחלקה דמי כיס חודשיים בשביל אמה. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה זה היה על בית החולים לגרום להגשת בקשה לבית המשפט לפעול לפי סעיף 61 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962, הקובע כי "בית המשפט רשאי לפטר אפוטרופוס אם לא מילא תפקידיו כראוי" או לפי סעיף 44, הקובע כי "בית המשפט רשאי, בכל עת, לבקשתו... של צד מעוניין... לתת לאפוטרופוס הוראות בכל עניין הנוגע למילוי תפקידיו".

עם קבלת העתק של בקשת המינוי ונספחיה במחוז תל אביב באפו"כ, בודק מי שלטיפולו מועבר תיק החסוי, אם קיים, אצל המועמד לתפקיד האפוטרופוס, ניגוד עניינים, בין עניינו של החסוי לבין ענייניו שלו, למשל כאשר שניהם יורשים של אותו עיזבון. הבדיקה נעשית, בין היתר, באמצעות איתור של תיקי עזבונות על פי מספר תעודת הזהות של החסוי ושל המועמד לתפקיד אפוטרופוס, או ממידע המתקבל בדוח הסוציאלי המצורף לבקשה למינוי האפוטרופוס. בדיקה דומה אינה נעשית במחוזות אחרים.

המידע שבדוחות הסוציאליים או בתסקירים הנמצאים בתיקי הפיקוח3, מאפשר לאפו"כ לבדוק, בין היתר: במסגרת הליך המינוי - האם קיים ניגוד עניינים כמתואר לעיל; במהלך הפיקוח - האם פעל האפוטרופוס למיצוי זכויותיו של החסוי, או לאחר פטירתו של החסוי - האם מסר האפוטרופוס את כספי החסוי שנפטר למי שקבע בית המשפט, על פי סעיף 63 לחוק, כגון יורשי החסוי העשויים להיות מוזכרים בתסקיר (ראו להלן). מבין 51 תיקי פיקוח שנבדקו במחוז תל אביב ו-31 תיקי פיקוח שנבדקו במחוז חיפה, בכמחציתם לא היה דוח סוציאלי או תסקיר הדרוש לצורך הפיקוח על הטיפול של האפוטרופוס בחסוי.

האפו"כ מנהל את הפיקוח על האפוטרופסים, בין היתר, באמצעות תוכנת מחשב לניהול מערכת הפיקוח (להלן - מערכת הפיקוח), שבה מתועד תיק הפיקוח. עם קבלת העתק הבקשה למינוי אפוטרופוס, על המפקח לרשום את פרטיה במערכת הפיקוח וכן עליו לנהל מעקב אחר החלטות בית המשפט בעניינן - אם אושרה או נדחתה. הועלה, כי מבין 34,024 בקשות שהיו רשומות במערכת הפיקוח, 1,497 בקשות התקבלו באפו"כ לפני יותר מ-3 שנים, ולא צוין במערכת הפיקוח אם הן אושרו בידי בית המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאפו"כ יתאם עם מערכת בתי המשפט את דרכי העברת המידע ביניהם, על החלטות בתי המשפט בעניין הבקשות למינוי אפוטרופסים, באופן ממוחשב.

האפו"כ נתן לאפוטרופסים רבים פטור מהגשת דוח שנתי והקשר עמם נותק למשך שנים רבות (ראו להלן). כתוצאה מכך, לא תמיד קיים באפו"כ מידע עדכני על מצבו של האפוטרופוס. עם קבלת מידע על מות אפוטרופוס, לעיתים לאחר שחלפו שנים מספר ממועד פטירתו, פונה האפו"כ למשרד הרווחה כדי שיטפל במינוי אפוטרופוס חדש לחסוי. הועלה, כי במקרים רבים נמשך תהליך המינוי בידי משרד הרווחה שנים אחדות. מבדיקת נתוני מערכת הפיקוח על 75 חסויים שהאפוטרופסים שמונו להם נפטרו, הועלה, כי משך הזמן ממועד פטירת האפוטרופסים ועד למועד הביקורת, שבהן כאמור היו החסויים ללא אפוטרופוס, היה כ-10 שנים בממוצע. משך הזמן הרב שבו לא מונה לחסויים אפוטרופוס נובע, בחלקו - מאיחור של האפו"כ באיתור המידע על מות האפוטרופוס, ובעיקר - ממשך הטיפול הארוך של משרד הרווחה במינוי אפוטרופוס חדש.

אין לאפו"כ מידע מדויק ומעודכן על החסויים שמונו להם אפוטרופסים, ולא מתקיים התנאי הבסיסי לעריכת פיקוח אפקטיבי על ידי האפו"כ והגורמים המטפלים האחרים (וביניהם רשויות הרווחה), על טיפול האפוטרופסים בחסויים.

 

בביקורת הקודמת הועלה, כי במסגרת בדיקת הדוחות המוגשים לו עומד האפו"כ בעיקר על אופן ניהול נכסיו של החסוי. גם בביקורת הנוכחית הועלה, כי הפיקוח של האפו"כ הוא עדיין רק לגבי הצד הכספי (ניהול רכושו של החסוי), וגם צד זה לוקה בחסר (ראו להלן).

בביקורת הקודמת הועלה, כי לשכות יועמ"ש הרווחה לא דיווחו ללשכות הרווחה על מינוי אפוטרופסים לחסויים המתגוררים בתחומן, כאשר הבקשות למינוי אפוטרופוס הוגשו בידי קרובי משפחה. מבקר המדינה המליץ, כי על יועמ"ש הרווחה ליידע את לשכות הרווחה בכל מקרה שהתמנה אפוטרופוס על חסוי המתגורר בקהילה, זאת, כדי שלשכות הרווחה יוכלו לקיים מעקב שוטף אחר מצבם של החסויים ולהתערב בטיפול בהם, במידת הצורך. בבדיקה הנוכחית הועלה, כי הליקוי לא תוקן. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באוגוסט 2003 העלתה, כי במועד הבדיקה היו רשומים בלשכות הרווחה בארץ 4,557 חסויים בלבד, מבין כ-28,000 חסויים, שעל פי נתוני האפו"כ משנת 2003 מונה להם אפוטרופוס על רכוש (יצוין, כי ישנם חסויים רבים נוספים שמונה להם אפוטרופוס על גוף בלבד, שלא היו רשומים באפו"כ, ראו להלן). מאז הביקורת הקודמת לא פעלו הגורמים המקצועיים במשרד הרווחה להורות על מערכת דיווח שיטתית של לשכות יועמ"ש הרווחה כדי ליידע את לשכות הרווחה על החסויים המתגוררים בתחומן, ואשר להם התמנו אפוטרופסים לפי בקשת קרוב משפחה. אין, למעשה, פיקוח על הטיפול בחסויים בתחום האפוטרופסות בענייני גוף.

יש מוסדות גריאטריים ומחלקות סיעודיות בבתי אבות הפועלים ללא רישיון תקף, שבהם מתגוררים זקנים סיעודיים בתנאים לא ראויים העלולים לפגוע במצבם הגופני. אין המפקחים בודקים, על פי הדוח השנתי של האפוטרופוס, אם החסוי מתגורר במוסד ללא רישיון תקף. התברר למשרד מבקר המדינה, שהאפו"כ לא הסדיר עם משרד הבריאות ומשרד הרווחה דרכים להעברת מידע עדכני ושוטף לידיעתו על מוסדות הפועלים ללא רישיון תקף, כדי שיוכל ליידע את האפוטרופסים.

בסעיף 51 לחוק נקבע, כי האפוטרופוס חייב להגיש לאפו"כ, בתוך שלושים ימים מיום מינויו, פרטה של נכסי החסוי, כולל חובותיו, זולת אם פטר אותו האפו"כ מחובה זו או קבע מועד אחר להגשת הפרטה. הפרטה משמשת עבור האפו"כ מקור מידע עיקרי ובסיסי על נכסי החסוי, והיא נשמרת בתיק הפיקוח על האפוטרופוס. עלה מספרם של התיקים שלא נתקבלה בהם פרטה - אף שלגביהם לא ניתן פטור מהגשת פרטה, מ-852 בשנת 1995 ל-1,367 בשנת 2002. לא התקבלו באפו"כ פרטות לגבי מחצית מהתיקים שנפתחו. עולה, כי על אף שבמקרים רבים לא התקבלה הפרטה למרות התזכורות שנשלחו לאפוטרופסים, לא נקט האפו"כ את כל הצעדים העומדים לרשותו, כדי לקבל מידי האפוטרופסים את הנדרש מהם על פי החוק. האפו"כ אינו עושה בדיקות מדגמיות לאימות המידע הכלול בפרטות המתקבלות באפו"כ, והוא מסתפק בהצהרת האפוטרופוס על נכונות הפרטה בלבד. בכלל זאת, אין האפו"כ בודק האם יש לחסוי נכסים שהאפוטרופוס לא דיווח עליהם.

בסעיף 53 לחוק נקבע, כאמור, כי האפוטרופוס חייב בכל ענייני האפוטרופסות לנהל חשבונות ולהגיש לאפו"כ דין וחשבון כפי שיורה, אך לפחות אחת לשנה (להלן - דוח שנתי). בתקנות נקבע, כי האפוטרופוס יפרט בדוח השנתי, בין היתר, פרטים והסברים על הפעולות שביצע, כולל ביקוריו אצל החסוי וקיום קשר עם קרוביו, טיפולו בנכסי החסוי ובשמירה על זכויותיו וכן בדבר ביטוחו של החסוי בביטוח רפואי וסוציאלי. בתקופה 1995-2002, גדל מספר התיקים החייבים בהגשת דוח שנתי, מכ-15,000 לכ-24,000 תיקים4 (עלייה של כ-60%). בתקופה זו עלה בשיעור ניכר מספר התיקים שניתן בהם פטור מהגשת דוח שנתי, שלא על פי הוראות החוק (ראו להלן), מכ-3,100 לכ-7,600 (עלייה של כ-145%). על שנת 1999 התקבל המספר הגבוה ביותר של דוחות שנתיים (10,400 דוחות), שהוא כמחצית ממספר הדוחות שהיה צריך להתקבל על אותה השנה (20,035 תיקים). הועלה, כי כתוצאה מאי קבלת הדוחות השנתיים נמנע מהאפו"כ, לאורך זמן, לקבל מידע על מצבם של חסויים, ועל המידה שבה שומר האפוטרופוס על קשר עם החסוי. כך, למשל, בדיקה של מדגם אקראי של 100 מבין 28,683 חסויים שתיקי הפיקוח שלהם לא נסגרו (להלן - תיקים פעילים) העלתה, כי מבין 100 החסויים שעלו במדגם נפטרו 14 חסויים, אולם רק בנוגע לשבעה מבין 14 החסויים שנפטרו היה במערכת הפיקוח מידע על פטירתם.

פטור מהגשת דוחות שנתיים: כאמור, הועלה כי ברבים מהתיקים ניתן לאפוטרופוס פטור מהגשת הדוח השנתי. וזאת, על אף שהוראות החוק אינן מקנות סמכות לאפו"כ לתת לאפוטרופוס פטור מהגשת דוחות. הפטור ניתן לאפוטרופסים שהצהירו שלחסוי אין רכוש ממשי, והכנסותיו הן בעיקר קצבאות מהמוסד לביטוח לאומי. בבדיקת נתוני מערכת הפיקוח למרס 2003 הועלה, כי במחוז תל אביב ניתן ב-7,102 תיקים פטור לצמיתות מהגשת דוח שנתי; מתוכם ב-5,492 תיקים (77%) לא צוינה במערכת הפיקוח הסיבה למתן הפטור. ממזכר ששלח סגן מנהל מחוז ירושלים לאפוטרופוס הכללי, מיום 13.2.03, עולה, כי יש מקרים רבים שבהם ניתן לאפוטרופוס פטור מהגשת דוחות שנתיים, אף שלחסוי קיימים חסכונות. במזכר האמור צוין, לגבי מקרה מסוים, כי אף שהיה באפו"כ מידע על כך שהאפוטרופוס השקיע את כספי החסוי בניגוד לנוהלי האפו"כ, הוא קיבל לבקשתו פטור מהגשת דוחות שנתיים לתקופה 1997-2003, שבמהלכה נגרם לחסוי הפסד ריאלי של 120,000 ש"ח. ב-9,006 תיקי פיקוח פעילים (בכ-38%) לא התקבל שום דוח שנתי בכל תקופת המינוי, וב-4,252 מהתיקים (17%) התייחסו הדוחות השנתיים שהתקבלו רק למחצית מתקופת המינוי. ב-5,765 מהתיקים (24%) התקבלו דוחות שנתיים על 50% עד 90% מתקופת המינוי. יוצא אפוא, כי בחלק ניכר מהתקופה שבה מונו האפוטרופסים, לא התקבל מהם דיווח כדרוש. בשל אי קבלת דוחות שנתיים במועד, מתעכבות בקשות של אפוטרופסים לבתי המשפט, דבר העלול לגרום נזק כספי לחסוי ואף לפגוע ברווחתו. בנהלי האפו"כ בעניין הגשת דין וחשבון (בפרק 6) נקבע, כי לאחר שעברה שנה ויותר מאז המינוי והאפוטרופוס לא הגיש דוח, ישלח לו המפקח תזכורת דרישה להגיש דין וחשבון במועד שיציין בתזכורת הדרישה)... נקבע בנוהל, כי אם לא הגיש האפוטרופוס דוח ולא קיבל הארכת מועד להגשתו, יגיש הפרקליט בקשה מתאימה לבית המשפט לאכוף על האפוטרופוס את הגשת הדוח או לנקוט נגדו צעדים מתאימים. רק בכ-19% מהתיקים בהם לא התקבל דוח שנתי בשנת 2001 ובכ-22% מתיקים כאלה בשנת 2002 (על פי נתוני האפו"כ עד אפריל 2003), נשלחו תזכורות כנדרש. מרבית התיקים שלא נתקבל בהם דוח בתקופה האמורה לא טופלו כדרוש. עוד עולה, כי שיעור התיקים שבהם לא הוגש דוח שנתי בידי האפוטרופוס והוא זומן לבית המשפט לאחר שנשלחו לו שתי תזכורות, הוא זניח (0.3% בשנת-2001 ו-0.2% בשנת 2002). מהאמור לעיל עולה, שחלק מהאפוטרופסים אינם מגישים דוחות כאלה כמה שנים ברציפות, בלי שהאפו"כ ישלח להם תזכורות, וינקוט צעדים אחרים העומדים לרשותו לאכיפת הדיווח כנדרש בחוק.

גדל בהתאמה גם מספרם של הדוחות שלא נבדקו מ-2,149 ל-4,429 בהתאמה. הועלה, כי למרבית הדוחות שלא נבדקו, לא ציינו המפקחים במערכת הפיקוח את הסיבה לכך שהם לא נבדקו, כדרוש.

אין בהוראות הנוהל כל דרישה מן המפקחים לבקר מפעם לפעם אצל החסוי. המפקחים באפו"כ אינם מבקרים במקום מגוריו של החסוי כדי לבדוק, ולו מדגמית, האם ההוצאות שעליהן דיווח האפוטרופוס בדוחות השנתיים, אשר אושרו על ידם, אכן הוצאו לייעודן ושימשו לרווחת החסוי.

אין המפקחים נוהגים להכין אומדן של צורכי החסוי, למעט במקרים שבהם השקעת הכספים טעונה אישור של בית המשפט. לפיכך, אין בידי המפקחים באפו"כ אמות מידה, שבאמצעותן ניתן לקבוע ערכים מדידים ל"סל" הוצאות נאות לרווחתו של כל חסוי, בהתאם לאמצעים הכספיים העומדים לרשותו.

במערכת הפיקוח לא נכללים הנתונים של נכסי החסוי, ומשום כך אין היא מאפשרת לסייע למפקחים לעקוב אחר מצב נכסי החסוי לאורך זמן.

לא תמיד נוקט האפו"כ צעדים העומדים לרשותו בחוק כנגד אפוטרופסים שיש חשש שגרמו נזק לרכושו של החסוי. כך, למשל, בדיקה שעשו הממונה על ההשקעות והממונה הארצית בעניינו של אפוטרופוס באוקטובר 2002, העלתה, כי כתוצאה מכך שהאפוטרופוס השקיע את כספי החסוי בניירות ערך ובקרנות נאמנות בניגוד לתקנות, חלה בחודשים יוני עד אוקטובר 2002 ירידת ערך בסכום של כ-222,455 ש"ח באותם נכסים של החסוי. עד למועד הביקורת לא ננקטו כל צעדים כאמור.

אף שלצורך הפיקוח נדרשים המפקחים לחשב סכומי הוצאות והכנסות שעליהם מדווחים האפוטרופסים, לא תמיד נשמר התיעוד של החישובים שעושים המפקחים בתיק הפיקוח. הועלה, כי המפקחים אינם עושים שימוש בתוכנות סטנדרטיות של גיליונות אלקטרוניים לצורך ביצוע החישובים ותיעודם הדגישה הממונה את העומס הקיים על 18 המפקחים המופקדים על בדיקה של כ-32,000 תיקי פיקוח של אפוטרופסים ושל מנהלי עיזבון בכל המחוזות. הממונה הארצית ציינה, כי מ-1995 ועד 2002 עלה מספר התיקים בכ-50%, אולם בתקופה זו לא היה גידול במספר משרות המפקחים וגם לא נעשתה בדיקה כלשהי לגבי מעמסת התיקים שכל מפקח יכול לטפל בה. הממונה הארצית הדגישה את החשיבות שבקבלת הדוחות השנתיים מהאפוטרופסים באופן שוטף, בין היתר, גם לצורך בדיקת תלונות על הטיפול בחסויים. כדי להקל על אפוטרופסים של חסויים חסרי אמצעים, הציעה הממונה הארצית לאפשר להם להגיש דוח שנתי מקוצר.

במקרים רבים לא נרשם במערכת הפיקוח אם המינוי שניתן לאפוטרופוס היה על רכוש או על גוף, דבר הנחוץ כדי לקבוע את דרישות הפיקוח על האפוטרופוס; מספרי תעודות זהות וכתובות: כאמור, במקרים רבים מספרי תעודות הזהות של חסויים ואפוטרופסים רבים היו שגויים, ולא נרשמו הכתובות של מרבית החסויים ושל מקצת האפוטרופסים; דברי הסבר להפעלת המערכת: האפו"כ לא הפיק דברי הסבר ולא קבע נהלים והנחיות לשימוש במערכת הפיקוח. גם לא הופקו דברי הסבר לדוחות הבקרה של מערכת הפיקוח.

מבין התיקים שנסגרו לא צוינה במערכת הפיקוח הסיבה לסגירתם של 387 תיקים, וב-169 תיקים היה הרישום שגוי; 557 תיקי פיקוח אחרים נסגרו בהוראת מפקח, בלי שצוינה במערכת הפיקוח הסיבה לכך. עוד הועלה, כי האפו"כ לא קבע קריטריונים או נהלים לסגירת התיקים. לגבי 12 תיקי פיקוח צוינה סיבת הסגירה - מות האפוטרופוס. מבדיקת פרטי הטיפול שנרשם במערכת הפיקוח הועלה, כי רק בשישה תיקים הודיע האפו"כ למשרד הרווחה על מות האפוטרופוס בטרם סגר את תיקו של החסוי. לדעת משרד מבקר המדינה, סגירת תיקו של החסוי ללא סיבה מוצדקת היא חמורה

האפו"כ לא קבע דרכי פיקוח על יישום הנחיותיו בדבר טיפול האפוטרופוס בעיזבון חסוי שלא נמצאו לו יורשים, ולא התאים את מערכת הפיקוח לניהול מעקב כאמור. למשל, במערכת הפיקוח לא נאסף מידע אם הותיר אחריו החסוי עיזבון ומה עלה בגורלו. האפו"כ גם לא קבע את משך הזמן מפטירת חסוי שלא אותר לו יורש, שבסופו על האפוטרופוס לדווח על כך לאפו"כ.

בתקופה 1990-2002 נסגרו 11,729 תיקים מסיבת מות החסוי; ב-3,541 תיקים (כ-30%) לא נרשם תאריך פטירה כלשהו (ב-6 תיקים נרשם תאריך פטירה שגוי). מבין התיקים שנרשם בהם תאריך פטירה - רק ב-2,431 תיקים (כ-30%) התקבל באפו"כ דוח לאחר תאריך הפטירה, וב-5,751 תיקים (כ-70%) לא התקבל דוח כאמור. מבין הדוחות שהתקבלו באפו"כ - 851 דוחות (35%) לא נבדקו ו-509 דוחות (21%) שנבדקו נמצאו לא תקינים ולא נמשך בהם הטיפול; 1,071 דוחות (44%) שנבדקו נמצאו תקינים. כאמור, בדיקה של מדגם אקראי של 100 תיקי פיקוח העלתה, כי רק לגבי 7 מבין 14 החסויים שנפטרו, על פי נתוני מרשם האוכלוסין, היה במערכת הפיקוח מידע על פטירתם. מנתונים אלה עולה, כי אפשר שבמקרים רבים לא התקבל באפו"כ המידע על פטירתם של חסויים.

בתקנות האפוטרופוס הכללי (שכר), התשל"ח-1978 (להלן - תקנות השכר) נקבע, בין היתר, כי שכרו של האפו"כ בעד עבודת ביקורת המוטלת עליו על פי חוק או שהוטלה עליו על ידי בית המשפט ואשר אינה נוגעת ברכוש שהוא מנהל יהיה, בין היתר, כדלקמן: כשנשוא הביקורת הוא דין וחשבון כספי - 0.5% מסכום התקבולים על פי הדין וחשבון, אך לא פחות מ-150 ש"ח. כאמור, האפוטרופוס משלם לאפו"כ שכר זה מכספי החסוי. ב-24.10.02 פנתה עורכת דין ממחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים לשר המשפטים וציינה, כי קביעת השכר עבור עבודה של בדיקת דוח כספי, על פי גובה ההכנסות הרשומות בדוח, מעורר קושי, שכן בדרך כלל, אין קשר בין המאמץ הכרוך בעבודת ביקורת הדוח ובין הסכומים הרשומים בו. עוד צוין במכתב, כי "כתוצאה מהשיטה הקיימת נוצרו מצבים אבסורדיים בהם שולמו עבור עבודה חשבונאית של ביקורת דו"ח, בה הושקעו שעות בודדות, סכומים של אלפי ועשרות אלפי שקלים רק משום שנמכר בשנה מסוימת נכס של עיזבון או נכס של חסוי ששווים גבוה".

בפברואר 2002 הופסק הפיקוח השוטף של האפו"כ על תיקי החסויים שבטיפול הקרן במחוזות תל אביב וירושלים, שבהם נמצאים מרבית התיקים של חסויים המטופלים בידי הקרן. זאת, לאחר שהופסקה עבודתו של המפקח שעסק בפיקוח על הקרן. כתוצאה מכך, לא נבדקו במחוזות אלה הפרטות והדוחות השנתיים שהגישה הקרן לשנים 2001 ו-2002. בספטמבר 2003, מועד סיום הביקורת, החל האפו"כ להעסיק, לתקופה של עשרה חודשים, שתי עובדות, לצורך פיקוח על תיקי הקרן בירושלים ובתל אביב. בהסכם שכר הטרחה שערך האפו"כ עם הקרן הוא לא דרש מהקרן לחדש את התחייבותה לקבל לטיפולה כל חסוי ללא קשר למצבו הכלכלי.

במהלך השנים 2002-2003 פנו גורמים המטפלים בחסויים במשרד הרווחה ובמשרד הבריאות לאפו"כ בטענה, כי שכר הטרחה שגובים התאגידים מחסויים חסרי אמצעים המתגוררים בקהילה, על פי ההסכמים, מותיר בידי החסויים סכום שאינו מאפשר להם קיום כראוי. הועלה, כי האפו"כ לא היה ער למידת ההשפעה של שכר הטרחה שמשלמים חסויים חסרי אמצעים, על רמת חייהם, ושהסכום הנותר בידיהם לאחר התשלום לא תמיד מספיק לקיום ברמת חיים סבירה.

קיימים הבדלים בשכר הטרחה שהאפו"כ הסכים לאשר לתאגידים לגבות מהחסויים, בלי שהוא קבע קריטריונים לכך. אין נעשית באפו"כ בדיקה האם החסויים מקבלים מהתאגידים את מלוא השירותים שלהם הם זקוקים מתוך הסל שהתאגידים התחייבו לספק. יש להוסיף את הדרישות הנוגעות לסל השירותים לחוק ולתקנות.

חסויים ניצולי שואהבביקורת לא נמצא תיעוד לכך שהאפו"כ פעל ליידע את האפוטרופסים, באופן שוטף, על מלוא זכויותיהם של החסויים ניצולי שואה.

סיוע במיצוי זכויות: ב-13.12.99 פנתה הממונה הארצית במכתב לסמנכ"ל מינהל ותכנון במוסד לביטוח לאומי בבקשה לקבל מידע, בין היתר, על קצבאות שהמוסד נותן לחסויים. במכתבה הסבירה הממונה הארצית, כי המידע עשוי לסייע לאפו"כ לאמת את נכונות הדיווח של האפוטרופסים, ולבדוק אם מלוא הכספים משמשים את החסויים. הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא העביר את המידע המבוקש לאפו"כ.

המוסד לביטוח לאומי ממנה לזכאים לגמלה, שאינם מסוגלים לגבותה מחמת מוגבלותם, אדם או תאגיד שיקבל עבורם את גמלתם (להלן - מקבל גמלה). הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא קבע הליכים להעברת מידע, על מינוי מקבלי גמלה, למשרד הרווחה, כדי שיהא ניתן לבחון את מצבו של הזכאי ושמא הוא נזקק למינוי של אפוטרופוס. עוד הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא קיים פיקוח נאות על פעולותיהם של מקבלי הגמלה; המוסד לביטוח לאומי התיר למקבלי הגמלה לנכות כספים מסכום הגמלה, בלי שניתנה למוסד סמכות לכך בחוק הביטוח הלאומי.

נוכח חשיבות תפקידו של האפוטרופוס יש צורך מיוחד לבחינת התאמתו של המועמד לתפקיד זה, להדרכתו התקופתית ולפיקוח שוטף על פעולותיו במילוי תפקידו, הן בטיפולו בגופו וברווחתו החברתית של החסוי והן ברכושו, שהוא המקור למימון צרכיו.

יש שחסויים חסרי בית או ערירים מאושפזים גם לאחר שהסתיים הטיפול הרפואי בהם, מאחר שאין תאגידים או אנשים המוכנים להתמנות לאפוטרופוס עליהם ולדאוג להסדרים פיזיים וכספיים להעברתם למוסדות שיקום או למוסדות סיעודיים. משרד הבריאות טרם מצא פתרון לבעיה זו, אף על פי שבעטיה חסויים כאלה מאושפזים בבתי חולים כלליים או פסיכיאטריים שלא נועדו להם.

בביקורת נמצאו ליקויים בסדרי הפיקוח של אגף האפוטרופוס הכללי על טיפולם של האפוטרופסים בכספי החסויים. כמו כן נמצא, כי לשכות הרווחה אינן עוקבות אחר מצבו של החסוי שמונה לו אפוטרופוס. לדעת משרד מבקר המדינה, על הלשכה לקיים את חובתה החוקית להגיש סעד לאלה מהחסויים שהם נזקקים לפי חוק שירותי הסעד.