אפוטרופוס

למען זכויות החסויים בישראל

דוחות גופים ממלכתיים

כתבות בעיתונות

עדויות אישיות

הצטרפות למאבק

סיכום מקוצר - פרק "פיקוח על הטיפול בחסויים" מדו"ח שנתי 54ב של מבקר המדינה משנת 2004

לסיכום מפורט יותר

לפרק המלא – להורדת דוח מבקר המדינה מאתר זה

לפרק המלא – להורדת דוח מבקר המדינה מאתר מבקר המדינה (דוח שנתי 54ב, משרד המשפטים, הפיקוח על הטיפול בחסויים)

מזכירויות בתי המשפט (במחוז תל אביב והמרכז - ברמת גן, ובבתי משפט אחרים), אינן שולחות לחסויים העתקים מהבקשות למינוי אפוטרופוס, בניגוד לתקנות לחוק. מבדיקת התיקים עלה, כי לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו, במקרים רבים, להשתמש בסמכותן החוקית לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתם של חסויים. ברישום הממוחשב של הנהלת בתי המשפט אין אפשרות לזהות בוודאות אם צו המינוי לאפוטרופוס, שהוצא לחסויים, קבוע או זמני, ואין לדעת את מספרם המדויק ואת זהותם של כלל החסויים שלהם מונו אפוטרופסים במינוי קבוע. נמצאו אי התאמות ברישום המידע, בין המערכת הממוחשבת של הנהלת בתי המשפט לבין המערכת של האפו"כ, וצווי מינוי לאפוטרופוס שלא נרשמו אצל האפו"כ. כתוצאה מכך אין לאפו"כ מידע מדויק ומעודכן על החסויים שמונו להם אפוטרופסים ולא מתקיים התנאי הבסיסי לקיום פיקוח אפקטיבי על טיפול האפוטרופסים בחסויים. מאז הביקורת הקודמת לא פעלו הגורמים המקצועיים במשרד הרווחה להורות על מערכת דיווח שיטתית של לשכות יועמ"ש הרווחה ללשכות הרווחה, על החסויים המתגוררים בתחומן, ואשר להם התמנו אפוטרופסים לפי בקשת קרוב משפחה. הועלה, כי הפיקוח של האפו"כ מתייחס רק לצד הכספי (ניהול רכושו של החסוי) והוא אינו מפקח על טיפולם של האפוטרופסים בענייני גוף. רשויות הרווחה אינן עוקבות אחר החסויים; ובכך יוצא, כי אין, למעשה, פיקוח על הטיפול בחסויים בתחום האפוטרופסות בענייני גוף. רוב רובם של הצווים למינוי אפוטרופסים על הגוף בלבד אינם נרשמים במאגרי הנתונים של האפו"כ. לשכות יועמ"ש הרווחה לא שקלו לנצל את סמכותן לפתוח בהליכים הנדרשים לטובתו של החסוי, ולא הגישו בקשות למנות גם אפוטרופוס על רכוש, לחסויים שמונה להם אפוטרופסים על גוף עקב מצבם הקוגניטיבי הירוד; האפו"כ לא קבע מהם המאפיינים הנדרשים להתאמת המועמד לתפקיד אפוטרופוס. האפו"כ פטר אפוטרופסים רבים מהגשת הדוחות השנתיים שהם חייבים בהגשתם על פי החוק, בלי שהייתה לו סמכות לכך. במקרים אחרים לא פעל האפו"כ כדרוש כדי לקבל מאפוטרופסים את הדוחות הכספיים שהם חייבים בהגשתם; דוחות כספיים רבים שהתקבלו באפו"כ לא נבדקו; כתוצאה מכך נותק הקשר עם אפוטרופסים רבים לשנים רבות. מקצת הדוחות הכספיים שנבדקו בידי האפו"כ נמצאו לא תקינים, אולם האפו"כ לא הפעיל כדרוש את סמכותו כדי לקבל מהאפוטרופסים דוחות כספיים מתוקנים. למרבית החסויים לא עשו המפקחים אומדן של צרכים שנועד, בין היתר, לשמש אמת מידה לבדיקת סבירות ההוצאות המדווחות בידי האפוטרופוס, כדרוש על פי נוהלי האפו"כ. המוסד לביטוח לאומי ממנה לזכאים לגמלה, שאינם מסוגלים לגבותה מחמת מוגבלותם, אדם או תאגיד שיקבל עבורם את גמלתם (להלן - מקבל גמלה). הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי לא עשה פיקוח כדרוש על מקבלי הגמלה. עוד הועלה, כי המוסד לביטוח לאומי התיר למקבלי הגמלה לנכות כספים מסכום הגמלה, בלי שניתנה למוסד סמכות לכך בחוק הביטוח הלאומי. יש שחסויים חסרי בית נותרים באשפוז בבית חולים גם לאחר שהסתיים הטיפול הרפואי בהם, מאחר שאין מי שמוכן להתמנות לאפוטרופוס עליהם. באפו"כ ובמשרד הרווחה לא היה מידע על היקף הבעיה, ולא נמצא תיעוד לכך שהם גיבשו תכנית לפתרונה. יש מוסדות גריאטריים ומחלקות סיעודיות בבתי אבות הפועלים ללא רישיון תקף, שבהם מתגוררים זקנים סיעודיים בתנאים לא ראויים העלולים לפגוע במצבם הגופני. אין המפקחים בודקים, על פי הדוח השנתי של האפוטרופוס, אם החסוי מתגורר במוסד ללא רישיון תקף. בסעיף 51 לחוק נקבע, כי האפוטרופוס חייב להגיש לאפו"כ, בתוך שלושים ימים מיום מינויו, פרטה של נכסי החסוי, כולל חובותיו, זולת אם פטר אותו האפו"כ מחובה זו או קבע מועד אחר להגשת הפרטה. הפרטה משמשת עבור האפו"כ מקור מידע עיקרי ובסיסי על נכסי החסוי, לא התקבלו באפו"כ פרטות לגבי מחצית מהתיקים שנפתחו. עולה, כי על אף שבמקרים רבים לא התקבלה הפרטה למרות התזכורות שנשלחו לאפוטרופסים, לא נקט האפו"כ את כל הצעדים העומדים לרשותו, כדי לקבל מידי האפוטרופסים את הנדרש מהם על פי החוק. האפו"כ אינו עושה בדיקות מדגמיות לאימות המידע הכלול בפרטות המתקבלות באפו"כ, והוא מסתפק בהצהרת האפוטרופוס על נכונות הפרטה בלבד. בכלל זאת, אין האפו"כ בודק האם יש לחסוי נכסים שהאפוטרופוס לא דיווח עליהם. בסעיף 53 לחוק נקבע, כאמור, כי האפוטרופוס חייב בכל ענייני האפוטרופסות לנהל חשבונות ולהגיש לאפו"כ דין וחשבון כפי שיורה, אך לפחות אחת לשנה (להלן - דוח שנתי). בתקנות נקבע, כי האפוטרופוס יפרט בדוח השנתי, בין היתר, פרטים והסברים על הפעולות שביצע, כולל ביקוריו אצל החסוי וקיום קשר עם קרוביו, טיפולו בנכסי החסוי ובשמירה על זכויותיו וכן בדבר ביטוחו של החסוי בביטוח רפואי וסוציאלי. כתוצאה מאי קבלת הדוחות השנתיים נמנע מהאפו"כ, לאורך זמן, לקבל מידע על מצבם של חסויים, ועל המידה שבה שומר האפוטרופוס על קשר עם החסוי. כך, למשל, בדיקה של מדגם אקראי של 100 מבין 28,683 חסויים שתיקי הפיקוח שלהם לא נסגרו (להלן - תיקים פעילים) העלתה, כי מבין 100 החסויים שעלו במדגם נפטרו 14 חסויים, אולם רק בנוגע לשבעה מבין 14 החסויים שנפטרו היה במערכת הפיקוח מידע על פטירתם.אף שהיה באפו"כ מידע על כך שהאפוטרופוס השקיע את כספי החסוי בניגוד לנוהלי האפו"כ, הוא קיבל לבקשתו פטור מהגשת דוחות שנתיים לתקופה 1997-2003, שבמהלכה נגרם לחסוי הפסד ריאלי של 120,000 ש"ח. שיעור התיקים שבהם לא הוגש דוח שנתי בידי האפוטרופוס והוא זומן לבית המשפט לאחר שנשלחו לו שתי תזכורות, הוא זניח (0.3% בשנת-2001 ו-0.2% בשנת 2002 גדל בהתאמה מספרם של הדוחות שלא נבדקו מ-2,149 ל-4,429 בהתאמה. הועלה, כי למרבית הדוחות שלא נבדקו, לא ציינו המפקחים במערכת הפיקוח את הסיבה לכך שהם לא נבדקו, כדרוש. אין בהוראות הנוהל כל דרישה מן המפקחים לבקר מפעם לפעם אצל החסוי. המפקחים באפו"כ אינם מבקרים במקום מגוריו של החסוי כדי לבדוק, ולו מדגמית, האם ההוצאות שעליהן דיווח האפוטרופוס בדוחות השנתיים, אשר אושרו על ידם, אכן הוצאו לייעודן ושימשו לרווחת החסוי. במערכת הפיקוח לא נכללים הנתונים של נכסי החסוי, ומשום כך אין היא מאפשרת לסייע למפקחים לעקוב אחר מצב נכסי החסוי לאורך זמן. לא תמיד נוקט האפו"כ צעדים העומדים לרשותו בחוק כנגד אפוטרופסים שיש חשש שגרמו נזק לרכושו של החסוי. כך, למשל, בדיקה שעשו הממונה על ההשקעות והממונה הארצית בעניינו של אפוטרופוס באוקטובר 2002, העלתה, כי כתוצאה מכך שהאפוטרופוס השקיע את כספי החסוי בניירות ערך ובקרנות נאמנות בניגוד לתקנות, חלה בחודשים יוני עד אוקטובר 2002 ירידת ערך בסכום של כ-222,455 ש"ח באותם נכסים של החסוי. עד למועד הביקורת לא ננקטו כל צעדים כאמור. 18 מפקחים המופקדים על בדיקה של כ-32,000 תיקי פיקוח של אפוטרופסים ושל מנהלי עיזבון. במקרים רבים לא נרשם במערכת הפיקוח אם המינוי שניתן לאפוטרופוס היה על רכוש או על גוף, דבר הנחוץ כדי לקבוע את דרישות הפיקוח על האפוטרופוס; מספרי תעודות זהות וכתובות: כאמור, במקרים רבים מספרי תעודות הזהות של חסויים ואפוטרופסים רבים היו שגויים, ולא נרשמו הכתובות של מרבית החסויים ושל מקצת האפוטרופסים; דברי הסבר להפעלת המערכת: האפו"כ לא הפיק דברי הסבר ולא קבע נהלים והנחיות לשימוש במערכת הפיקוח. גם לא הופקו דברי הסבר לדוחות הבקרה של מערכת הפיקוח. האפו"כ לא קבע דרכי פיקוח על יישום הנחיותיו בדבר טיפול האפוטרופוס בעיזבון חסוי שלא נמצאו לו יורשים, ולא התאים את מערכת הפיקוח לניהול מעקב כאמור. למשל, במערכת הפיקוח לא נאסף מידע אם הותיר אחריו החסוי עיזבון ומה עלה בגורלו. האפו"כ גם לא קבע את משך הזמן מפטירת חסוי שלא אותר לו יורש, שבסופו על האפוטרופוס לדווח על כך לאפו"כ. בתקופה 1990-2002 נסגרו 11,729 תיקים מסיבת מות החסוי; רק לגבי 7 מבין 14 החסויים שנפטרו, על פי נתוני מרשם האוכלוסין, היה במערכת הפיקוח מידע על פטירתם. מנתונים אלה עולה, כי אפשר שבמקרים רבים לא התקבל באפו"כ המידע על פטירתם של חסויים. ב-24.10.02 פנתה עורכת דין ממחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים לשר המשפטים וציינה, כי קביעת השכר עבור עבודה של בדיקת דוח כספי, על פי גובה ההכנסות הרשומות בדוח, מעורר קושי, שכן בדרך כלל, אין קשר בין המאמץ הכרוך בעבודת ביקורת הדוח ובין הסכומים הרשומים בו. עוד צוין במכתב, כי "כתוצאה מהשיטה הקיימת נוצרו מצבים אבסורדיים בהם שולמו עבור עבודה חשבונאית של ביקורת דו"ח, בה הושקעו שעות בודדות, סכומים של אלפי ועשרות אלפי שקלים רק משום שנמכר בשנה מסוימת נכס של עיזבון או נכס של חסוי ששווים גבוה". בהסכם שכר הטרחה שערך האפו"כ עם הקרן הוא לא דרש מהקרן לחדש את התחייבותה לקבל לטיפולה כל חסוי ללא קשר למצבו הכלכלי.האפו"כ לא היה ער למידת ההשפעה של שכר הטרחה שמשלמים חסויים חסרי אמצעים, על רמת חייהם, ושהסכום הנותר בידיהם לאחר התשלום לא תמיד מספיק לקיום ברמת חיים סבירה.אין נעשית באפו"כ בדיקה האם החסויים מקבלים מהתאגידים את מלוא השירותים שלהם הם זקוקים מתוך הסל שהתאגידים התחייבו לספק. חסויים ניצולי שואהבביקורת לא נמצא תיעוד לכך שהאפו"כ פעל ליידע את האפוטרופסים, באופן שוטף, על מלוא זכויותיהם של החסויים ניצולי שואה. יש שחסויים חסרי בית או ערירים מאושפזים גם לאחר שהסתיים הטיפול הרפואי בהם, מאחר שאין תאגידים או אנשים המוכנים להתמנות לאפוטרופוס עליהם ולדאוג להסדרים פיזיים וכספיים להעברתם למוסדות שיקום או למוסדות סיעודיים. משרד הבריאות טרם מצא פתרון לבעיה זו, אף על פי שבעטיה חסויים כאלה מאושפזים בבתי חולים כלליים או פסיכיאטריים שלא נועדו להם. בביקורת נמצאו ליקויים בסדרי הפיקוח של אגף האפוטרופוס הכללי על טיפולם של האפוטרופסים בכספי החסויים. כמו כן נמצא, כי לשכות הרווחה אינן עוקבות אחר מצבו של החסוי שמונה לו אפוטרופוס. לדעת משרד מבקר המדינה, על הלשכה לקיים את חובתה החוקית להגיש סעד לאלה מהחסויים שהם נזקקים לפי חוק שירותי הסעד.